舟山群岛新区：聘任制公务员工作的探索和实践
公务员职位聘任制是指根据工作需要，依据法律规定，经省级以上公务员主管部门批准，对专业性较强的职位和辅助性的职位以聘任合同的方式建立与公务员的任用关系。聘任制公务员的职位聘任是在规定的编制限额和工资经费限额内进行的，形式是聘任制。它的核心是依据合同对公务员进行管理。
2011年1月中央组织部、人力资源和社会保障部联合下发了《关于印发聘任制公务员管理试点办法的通知》（人社部发〔2011〕14号）提出，各地区各部门可根据工作需要，精心组织、周密部署，结合实际开展试点工作。2012年3月，舟山市被省委组织部、省公务员局确定为全省实施聘任制公务员试点地市，2012年5月，在省委组织部、省公务员局的牵头联系下，我市组织由市委组织部、市人力资源社保局等相关单位组成的专题调研组，分赴上海和深圳，对两市实施聘任制公务员工作的相关情况进了专题调研，经过比较分析，认定上海模式值得借鉴，舟山群岛新区公务员聘任制工作从此展开。
一、 舟山群岛新区公务员聘任制可行性分析
与传统的委任制和考任制相比较，公务员职位聘任制是一种非常灵活的用人方式。它在人才管理中引入了契约化管理模式，打破了公务员的职务常任制，有力地促进了人才的合理流动。公务员职位聘任制的实施不但可以精简人员，降低成本，还可以满足对高层次专业技术人才的需求。
（一）公务员职位聘任制适合舟山群岛新区建设需要
2011年6月30日国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区，新区批复近两年来，尤其是今年随着新区发展规划的获批，目前新区建设已到了全面拉开框架、大干快上、跨越发展的新阶段。要实现国务院确定的舟山群岛新区近远期工作目标，人才是关键因素。引进新区建设急需的金融、港航、物流、旅游、规划等高端专业人才，已成为当务之急。而公务员聘任制在一定程度上可以满足新区对人才的需求。
公务员聘任制可通过公开招考和直接选聘两种形式招录公务员，拓宽了选人用人渠道，让更多具有丰富工作经验的优秀人才进入公务员队伍，在舟山群岛新区实行公务员聘任制，可以满足群岛新区建设所需的各行各业人才。按照平等自愿、协商一致的原则，通过与用人单位签订书面聘任合同，确定双方的权利义务，并明确聘任期限、职位及其职责要求、考核、奖惩、晋升、工资福利、保险待遇、违约责任等方式，就完成了聘任公务员的招录，程序简洁易于操作，缩短了选人的周期，满足了舟山群岛新区在短期内广纳贤才的需要。
（二）舟山群岛新区需要开放性的用人制度
在公务员制度缺乏弹性和不能大量引入高层次优秀人才的弊端还不能马上克服的情况下，公务员聘任制作为一种崭新的、灵活的用人机制，是舟山群岛新区引进各类高端人才解决新区建设人才问题的有效途径。
公务员聘任制的实施是用人观念和机制上的创新与突破，它借鉴企业用人的制度和做法，通过市场化运作方式和契约式的合同雇用，开辟了一条将优秀人才引入政府管理的新的渠道，解决了公务员制度缺乏灵活性和新陈代谢机制不畅等问题，成为现行公务员制度的有益补充，可促使舟山群岛新区整个人事行政制度不断走向健全和完善。
二、 舟山群岛新区实行公务员聘任制的重点工作
（一）为公务员聘任制工作建立良好的运行环境
首先任何制度的实施都有赖于一个好的运行环境作支撑。舟山群岛新区实施公务员职位聘任制，需要制度环境的完善。
1.建立相应的地方性法规和具体的实施细则
《公务员法》中对公务员职位聘任制的规定为公务员聘任制的实施提供了法的依据，但这远远不够，因为《公务员法》只对职位聘任制提供了一个基本的制度设计框架，还无法完全起到指导和严格规范制度实施的作用。因此，我们还需要建立适应地方发展的地方性法规和具体的实施细则。
对于在舟山群岛实施聘任公务员，我们要系统研究制定适应群岛新区发展的地方性法规和具体的实施细则。一方面用于指导制度的具体实施，另一方面用于规范制度实施的具体环节。
2.建立健全人才市场，使流通渠道更加顺畅
人才市场是社会主义市场经济体制下一个重要的要素市场，是人事部门服务经济建设的窗口和前沿阵地，人才市场的发展水平直接影响到人事人才服务水平。只有建立公平有序的人才市场才能保证用人单位能够通过适当的方法选择所需的人才，这是保证公务员聘任制实施的第一步。
第一，完善人才市场的政策法规。
制定完善的人才招聘、人才流动、人才派遣、档案管理等规定，在完善原有政策基础上，制定与公务员职位聘任制相关的人才招聘、管理的规定和文件，切实维护用人单位和各类人才的合法权益，营造公平竞争的市场环境。
第二，建立统一的人才大市场。
人才市场的统一，是指市场机制能够在一个较大区域内畅通无阻地运行，充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，是成熟市场的主要特征之一。
目前舟山群岛新区人有市级、区级甚至更小范围的人才市场，由于在信息、资源、利益上不能实现共享，使人才资源配置的效率只能局限于区域市场，无法在全舟山群岛新区的人才市场实现。 因此，必须进一步消除各种体制性障碍，打破人才市场条块分割的局面，让人才市场与商品市场及各类要素市场相衔接，形成统一的人才市场，只有这样才能为人才的流动提供一个公平，有序的选择环境。
（二）为公务员聘任组建高效的选人机构和考察团队
“世有伯乐，然后有千里马。千里马常有，而伯乐不常有”。讲的是伯乐的重要性，同样，在公务员聘任方面，“伯乐”更不可少，他是考察选用聘任公务员的关键，因为聘任公务员是聘用“对”的公务员，“对”指的就是所选的聘任制公务员能够满足群岛新区的需要，尤其是聘任的高端人才，必须满足这一点，因此，组建高效的选人机构是聘任制公务员工作实践中重要的环节。
1.聘任资深专家教授纳入选人机构
选人机构是一个临时性的组织，也就是在聘任制公务员工作开展时组建，针对聘任职位，选择相应的资深专家教授，并对他们进行相关聘用知识的培训，使他们对聘任工作有一个全面详尽的了解，成为“伯乐”，而后组建团队，开展公务员聘任制工作的人员选拔。
2.选拔认真细心经验丰富的人组建考察团队
我们的聘任制公务员主要是聘任高端人才，在聘任工作中，一定要确保聘任者是我们需要的名副其实的高端人才，这就需要我们的考察团队进行深入细致的考察，因此必须调选认真细心经验丰富的人组建考察团队，对聘任候选人进行考察。
（三）为聘任制公务员营造健康的工作环境
1.协调好聘任公务员员与公务员的关系
在正确定位聘任制公务员的同时，一定要协调好聘任制公务员与公务员两者间的关系。因为一种新规则的出现，必然会对传统的规则产生影响。如果协调不好，不但不能起到积极的作用，反而会使两套体制产生冲突。因此，协调沟通好两个制度的关系，对于减少制度成本和制度间的冲突是很有必要的。对此，要把握好以下几点：
第一，公务员职位聘任制的实施应积极稳妥。由于这项工作有涉及部分公务员的根本利益，因而在实施中既要积极又得稳妥。一方面要充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需要和财政支付能力，最好先试点、再总结，再规范、再实行。另一方面要充分考虑现有编制内人员的心理承受力，把保持公务员队伍本身的稳定性、确保公务员制度的正常运转放在第一位。在具体操作中可以采取“老人老办法，新人新办法”，并给予一段时间作为过渡期。
第二，对于公务员职位聘任制相关实施方案的制定一定要密切关注国家立法的方向和原则。目前，聘任制公务员已处于探索试行阶段，公务员职位聘任制要注重总结其它地方的经验和教训。同时在工作开展的过程中，应积极争取上级有关部门的支持。
2.重视聘任制公务员的培训与开发
由于聘任制公务员任期有限的原因，我们在实践中有可能忽视了对聘任制公务员的培训与开发。对聘任制公务员的培训与开发主要表现在首先是岗前培训，使其尽快了解政府机关的工作性质、运行特点、基本程序、很快适应新岗位的要求；接下来重点是思想道德培训，塑造和强化聘任制公务员的奉献精神和团队精神，提高其解决问题的技能、沟通技能和团队合作技能等，这也是最重要的。
3.加强聘任制公务员的绩效管理
聘任制公务员作用如何，聘任制公务员能否起到真正作用，从某种程度上取决于绩效管理工作。客观有效的考核就能使聘任制公务员发挥更大的作用，相反如果考核工作没做好，会削弱聘任制公务员的作用。目前聘任制公务员还没有通过考核晋升的通道，因此对聘任制公务员的考核主要是围绕合同进行，以合同目标为基础，注重能力的考核。并通过考核结果，确定合同规定的奖惩。公平合理的绩效考核有利于激发聘任制公务员的工作热情。
三、 聘任制公务员工作实践应把握的几个问题
（一）建立系统的用人计划
要建立系统的用人计划，首先就要对聘任制公务员的需求量进行分析。一个组织中未来人员的需求量基本上取决于组织的计划，组织结构的规模与复杂程度，以及组织的扩充计划和人员的流动率。通过对以上变量进行分析，在此基础上来确定聘任制公务员需求，当然这也不是绝对的，这个数量的准确性受到前期工作的准确性以及后期不可预知的变化的影响。所以这个需求量是相对的，不是绝对的。但通过科学的预测后得出的需求量是具有可考性的。在确定了实际的人员需求量后，再根据实际的编制情况来建立相应的招聘计划。
通过建立系统的招聘计划一方面可以提高制度实施的稳定性，另一方面也可以让聘任制公务员清楚的看到职业的未来发展方向，提高其工作的积极性。
（二）强化聘任制公务员的薪酬管理
合理有吸引力的薪酬制度能够有效地激发聘任制公务员的积极性，促使其努力工作完成工作任务，提高政府的工作效率和效益。如果待遇不够高，对高端人才还缺乏一定的吸引力，即便招到了合适的人才，但目前的待遇水平也无法给他们带来相对的稳定性。聘任制公务员和雇员一样都存在极高的职业风险，所以在向职位聘任制的过程中，在薪酬方面应参考人才的市场价格的实际情况，并在此基础之上追加一些相应的福利。
（三）建立相应的保障机制，解除人才流动中的后顾之忧
对聘任制公务员的保障机制主要应包括两个方面的，一是聘用期间的保障，主要是收入问题和权益保障问题。二是聘用期满后的保障，主要是退路问题。前者在《公务员法》做出了相应的规定，但实际操作中地方还需要根据情况而定。后者是需要解决的主要问题。聘用期限结束后，聘任制公务员有可能成为“社会人”，政府不负责其出路。这势必会给聘任制公务员带来后顾之忧，例如聘用期限比较短，住房、养老、医疗、保险等制度和解聘后的就业政策都会对聘任制公务员产生一定的影响。所以我们还需要进一步探索，建立相应的保障制度，扩大保障内容，免除聘任制公务员的后顾之忧，充分发挥其才能。
2011年1月中央组织部、人力资源和社会保障部联合下发了《关于印发聘任制公务员管理试点办法的通知》（人社部发〔2011〕14号）提出，各地区各部门可根据工作需要，精心组织、周密部署，结合实际开展试点工作。2012年3月，舟山市被省委组织部、省公务员局确定为全省实施聘任制公务员试点地市，2012年5月，在省委组织部、省公务员局的牵头联系下，我市组织由市委组织部、市人力资源社保局等相关单位组成的专题调研组，分赴上海和深圳，对两市实施聘任制公务员工作的相关情况进了专题调研，经过比较分析，认定上海模式值得借鉴，舟山群岛新区公务员聘任制工作从此展开。
一、 舟山群岛新区公务员聘任制可行性分析
与传统的委任制和考任制相比较，公务员职位聘任制是一种非常灵活的用人方式。它在人才管理中引入了契约化管理模式，打破了公务员的职务常任制，有力地促进了人才的合理流动。公务员职位聘任制的实施不但可以精简人员，降低成本，还可以满足对高层次专业技术人才的需求。
（一）公务员职位聘任制适合舟山群岛新区建设需要
2011年6月30日国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区，新区批复近两年来，尤其是今年随着新区发展规划的获批，目前新区建设已到了全面拉开框架、大干快上、跨越发展的新阶段。要实现国务院确定的舟山群岛新区近远期工作目标，人才是关键因素。引进新区建设急需的金融、港航、物流、旅游、规划等高端专业人才，已成为当务之急。而公务员聘任制在一定程度上可以满足新区对人才的需求。
公务员聘任制可通过公开招考和直接选聘两种形式招录公务员，拓宽了选人用人渠道，让更多具有丰富工作经验的优秀人才进入公务员队伍，在舟山群岛新区实行公务员聘任制，可以满足群岛新区建设所需的各行各业人才。按照平等自愿、协商一致的原则，通过与用人单位签订书面聘任合同，确定双方的权利义务，并明确聘任期限、职位及其职责要求、考核、奖惩、晋升、工资福利、保险待遇、违约责任等方式，就完成了聘任公务员的招录，程序简洁易于操作，缩短了选人的周期，满足了舟山群岛新区在短期内广纳贤才的需要。
（二）舟山群岛新区需要开放性的用人制度
在公务员制度缺乏弹性和不能大量引入高层次优秀人才的弊端还不能马上克服的情况下，公务员聘任制作为一种崭新的、灵活的用人机制，是舟山群岛新区引进各类高端人才解决新区建设人才问题的有效途径。
公务员聘任制的实施是用人观念和机制上的创新与突破，它借鉴企业用人的制度和做法，通过市场化运作方式和契约式的合同雇用，开辟了一条将优秀人才引入政府管理的新的渠道，解决了公务员制度缺乏灵活性和新陈代谢机制不畅等问题，成为现行公务员制度的有益补充，可促使舟山群岛新区整个人事行政制度不断走向健全和完善。
二、 舟山群岛新区实行公务员聘任制的重点工作
（一）为公务员聘任制工作建立良好的运行环境
首先任何制度的实施都有赖于一个好的运行环境作支撑。舟山群岛新区实施公务员职位聘任制，需要制度环境的完善。
1.建立相应的地方性法规和具体的实施细则
《公务员法》中对公务员职位聘任制的规定为公务员聘任制的实施提供了法的依据，但这远远不够，因为《公务员法》只对职位聘任制提供了一个基本的制度设计框架，还无法完全起到指导和严格规范制度实施的作用。因此，我们还需要建立适应地方发展的地方性法规和具体的实施细则。
对于在舟山群岛实施聘任公务员，我们要系统研究制定适应群岛新区发展的地方性法规和具体的实施细则。一方面用于指导制度的具体实施，另一方面用于规范制度实施的具体环节。
2.建立健全人才市场，使流通渠道更加顺畅
人才市场是社会主义市场经济体制下一个重要的要素市场，是人事部门服务经济建设的窗口和前沿阵地，人才市场的发展水平直接影响到人事人才服务水平。只有建立公平有序的人才市场才能保证用人单位能够通过适当的方法选择所需的人才，这是保证公务员聘任制实施的第一步。
第一，完善人才市场的政策法规。
制定完善的人才招聘、人才流动、人才派遣、档案管理等规定，在完善原有政策基础上，制定与公务员职位聘任制相关的人才招聘、管理的规定和文件，切实维护用人单位和各类人才的合法权益，营造公平竞争的市场环境。
第二，建立统一的人才大市场。
人才市场的统一，是指市场机制能够在一个较大区域内畅通无阻地运行，充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，是成熟市场的主要特征之一。
目前舟山群岛新区人有市级、区级甚至更小范围的人才市场，由于在信息、资源、利益上不能实现共享，使人才资源配置的效率只能局限于区域市场，无法在全舟山群岛新区的人才市场实现。 因此，必须进一步消除各种体制性障碍，打破人才市场条块分割的局面，让人才市场与商品市场及各类要素市场相衔接，形成统一的人才市场，只有这样才能为人才的流动提供一个公平，有序的选择环境。
（二）为公务员聘任组建高效的选人机构和考察团队
“世有伯乐，然后有千里马。千里马常有，而伯乐不常有”。讲的是伯乐的重要性，同样，在公务员聘任方面，“伯乐”更不可少，他是考察选用聘任公务员的关键，因为聘任公务员是聘用“对”的公务员，“对”指的就是所选的聘任制公务员能够满足群岛新区的需要，尤其是聘任的高端人才，必须满足这一点，因此，组建高效的选人机构是聘任制公务员工作实践中重要的环节。
1.聘任资深专家教授纳入选人机构
选人机构是一个临时性的组织，也就是在聘任制公务员工作开展时组建，针对聘任职位，选择相应的资深专家教授，并对他们进行相关聘用知识的培训，使他们对聘任工作有一个全面详尽的了解，成为“伯乐”，而后组建团队，开展公务员聘任制工作的人员选拔。
2.选拔认真细心经验丰富的人组建考察团队
我们的聘任制公务员主要是聘任高端人才，在聘任工作中，一定要确保聘任者是我们需要的名副其实的高端人才，这就需要我们的考察团队进行深入细致的考察，因此必须调选认真细心经验丰富的人组建考察团队，对聘任候选人进行考察。
（三）为聘任制公务员营造健康的工作环境
1.协调好聘任公务员员与公务员的关系
在正确定位聘任制公务员的同时，一定要协调好聘任制公务员与公务员两者间的关系。因为一种新规则的出现，必然会对传统的规则产生影响。如果协调不好，不但不能起到积极的作用，反而会使两套体制产生冲突。因此，协调沟通好两个制度的关系，对于减少制度成本和制度间的冲突是很有必要的。对此，要把握好以下几点：
第一，公务员职位聘任制的实施应积极稳妥。由于这项工作有涉及部分公务员的根本利益，因而在实施中既要积极又得稳妥。一方面要充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需要和财政支付能力，最好先试点、再总结，再规范、再实行。另一方面要充分考虑现有编制内人员的心理承受力，把保持公务员队伍本身的稳定性、确保公务员制度的正常运转放在第一位。在具体操作中可以采取“老人老办法，新人新办法”，并给予一段时间作为过渡期。
第二，对于公务员职位聘任制相关实施方案的制定一定要密切关注国家立法的方向和原则。目前，聘任制公务员已处于探索试行阶段，公务员职位聘任制要注重总结其它地方的经验和教训。同时在工作开展的过程中，应积极争取上级有关部门的支持。
2.重视聘任制公务员的培训与开发
由于聘任制公务员任期有限的原因，我们在实践中有可能忽视了对聘任制公务员的培训与开发。对聘任制公务员的培训与开发主要表现在首先是岗前培训，使其尽快了解政府机关的工作性质、运行特点、基本程序、很快适应新岗位的要求；接下来重点是思想道德培训，塑造和强化聘任制公务员的奉献精神和团队精神，提高其解决问题的技能、沟通技能和团队合作技能等，这也是最重要的。
3.加强聘任制公务员的绩效管理
聘任制公务员作用如何，聘任制公务员能否起到真正作用，从某种程度上取决于绩效管理工作。客观有效的考核就能使聘任制公务员发挥更大的作用，相反如果考核工作没做好，会削弱聘任制公务员的作用。目前聘任制公务员还没有通过考核晋升的通道，因此对聘任制公务员的考核主要是围绕合同进行，以合同目标为基础，注重能力的考核。并通过考核结果，确定合同规定的奖惩。公平合理的绩效考核有利于激发聘任制公务员的工作热情。
三、 聘任制公务员工作实践应把握的几个问题
（一）建立系统的用人计划
要建立系统的用人计划，首先就要对聘任制公务员的需求量进行分析。一个组织中未来人员的需求量基本上取决于组织的计划，组织结构的规模与复杂程度，以及组织的扩充计划和人员的流动率。通过对以上变量进行分析，在此基础上来确定聘任制公务员需求，当然这也不是绝对的，这个数量的准确性受到前期工作的准确性以及后期不可预知的变化的影响。所以这个需求量是相对的，不是绝对的。但通过科学的预测后得出的需求量是具有可考性的。在确定了实际的人员需求量后，再根据实际的编制情况来建立相应的招聘计划。
通过建立系统的招聘计划一方面可以提高制度实施的稳定性，另一方面也可以让聘任制公务员清楚的看到职业的未来发展方向，提高其工作的积极性。
（二）强化聘任制公务员的薪酬管理
合理有吸引力的薪酬制度能够有效地激发聘任制公务员的积极性，促使其努力工作完成工作任务，提高政府的工作效率和效益。如果待遇不够高，对高端人才还缺乏一定的吸引力，即便招到了合适的人才，但目前的待遇水平也无法给他们带来相对的稳定性。聘任制公务员和雇员一样都存在极高的职业风险，所以在向职位聘任制的过程中，在薪酬方面应参考人才的市场价格的实际情况，并在此基础之上追加一些相应的福利。
（三）建立相应的保障机制，解除人才流动中的后顾之忧
对聘任制公务员的保障机制主要应包括两个方面的，一是聘用期间的保障，主要是收入问题和权益保障问题。二是聘用期满后的保障，主要是退路问题。前者在《公务员法》做出了相应的规定，但实际操作中地方还需要根据情况而定。后者是需要解决的主要问题。聘用期限结束后，聘任制公务员有可能成为“社会人”，政府不负责其出路。这势必会给聘任制公务员带来后顾之忧，例如聘用期限比较短，住房、养老、医疗、保险等制度和解聘后的就业政策都会对聘任制公务员产生一定的影响。所以我们还需要进一步探索，建立相应的保障制度，扩大保障内容，免除聘任制公务员的后顾之忧，充分发挥其才能。
